"O discurso sobre a
insensibilidade deste governo com 'o social' é retórico." Por Edward
Amadeo
Orçamento social e as renúncias
fiscais
Edward Amadeo
É cada vez mais evidente que o ajuste
fiscal é essencial para a recuperação do emprego e da renda
A
Secretaria de Política Econômica divulgou, recentemente, o "Orçamento
Social da União" e o "Orçamento de Renúncias Fiscais e Subsídios da
União". O Orçamento Social revela que, no ano de 1999, os gastos sociais
que constam do Orçamento Geral da União foram de R$ 122 bilhões para uma
arrecadação líquida de R$ 177 bilhões. Significa dizer que 69% da receita está
comprometida com gastos sociais.
Esse
relatório destaca a regressividade de alguns gastos, notadamente na previdência
do setor público - mas não só aí. O subsídio per capita anual (déficit da
previdência do setor público federal dividido pelo número de beneficiários) é
de R$ 21,7 mil - mais de três vezes a renda per capita do país. O subsídio
total supera 2% do PIB. Por isso, o governo tem se empenhado para obter uma
contribuição dos inativos e mudar o regime previdenciário dos novos servidores
públicos.
O
orçamento de renúncias fiscais procura identificar o acréscimo de gastos
federais através da renúncia de receitas que é um instrumento absolutamente
legítimo para que a sociedade, através do governo, conceda apoio a determinados
grupos. Esse documento gerou polêmicas ao arrolar entre os incentivos a
desoneração de IPI, PIS-Cofins e drawback (reembolso) das exportações. Antes de
continuar, é necessário esclarecer a minha posição quanto a esse ponto.
A atual
doutrina de tributação internacional preconiza que tributos que incidam sobre
produtos exportados ou a sua venda não devem ser cobrados no país de origem.
Esses princípios têm sido adotados em um número crescente de países, incluindo
a grande maioria de parceiros comerciais do Brasil. Portanto, a desoneração da
exportação tem também o objetivo de equiparar os produtos nacionais às
condições competitivas vigentes no exterior. Essa desoneração, que tem tido um
peso importante e crescente na política do governo para o setor, em princípio,
não visa a ou resulta em lucros excepcionais para o exportador nacional ou uma
proteção indevida. Ao contrário, é um instrumento para garantir, de forma transparente,
a isonomia no tratamento desses agentes em vista das doutrinas e práticas
internacionais. A OMC reconhece a possibilidade de desoneração das exportações
até o limite da incidência de impostos indiretos sobre os bens exportados.
O
parágrafo anterior não reflete as minhas idéias após as críticas ao trabalho:
trata-se de transcrição, ipsis literis, da página 1 do documento original.
Ao arrolar
o valor de R$ 13 bilhões (1,4% do PIB) de créditos à exportação, o trabalho
procurou revelar que há um esforço fiscal para incentivar (ou não desestimular)
as exportações. Esse esforço pode e deve ser maior e melhor distribuído entre
os setores exportadores, sendo o seu custo fiscal redistribuído entre os demais
setores. Essa é uma prioridade do Ministério da Fazenda em 2001.
Afora os
créditos de exportação, foram contabilizados R$ 29 bilhões em renúncias fiscais
em 1999, valor maior que os orçamentos de custeio e investimento da Saúde e da
Educação naquele ano.
O
documento busca subsidiar duas questões. Primeiro, o argumento de que este
governo não tem políticas estruturais - de investimentos, competitividade e
estímulos setoriais -, sendo suas ações dominadas pela política econômica.
Contando apenas as renúncias de caráter regional e setorial, seu valor alcança
R$ 17 bilhões (1,8% do PIB), aqui incluídos a securitização da dívida e a
sustentação de preços agrícolas, os incentivos à Zona Franca de Manaus e aos
fundos regionais, e os subsídios aos setores de informática, máquinas e
equipamentos automotivos e construção naval, e aos setores de manufatura,
serviços e agropecuária em geral. Diante desses números, merece qualificações a
tese de que o governo não tem políticas estruturais. Ele as tem e elas vêm
sendo aperfeiçoadas, por exemplo, com uma política cada vez melhor focalizada e
transparente do BNDES.
A segunda
questão, que ganha visibilidade com a ampliação da transparência orçamentária -
resultado, a seu tempo, da estabilização e da firme orientação desse governo -
diz respeito ao custo de oportunidade social das renúncias. Os grupos
beneficiados pelas renúncias devolverão em capacidade de crescimento econômico
e receitas tributárias, no futuro, o suficiente para compensar os menores
gastos sociais para reduzir a pobreza hoje? Essa pergunta é relevante, pois o
gasto alternativo com as renúncias são programas de erradicação da pobreza. Com
essa preocupação em mente, o governo tem aumentado a participação de políticas
de transferência direta aos mais pobres através de programas como o
bolsa-escola que, em 2001, terá um orçamento de cerca de R$ 1,7 bilhão e
alcançará cerca de 8 milhões de crianças.
O discurso
sobre a insensibilidade deste governo com "o social" e a ausência de
políticas estruturais é retórico, e não se baseia em conceitos e informações
sólidos. Para ser mais objetivo ele tem que tomar em conta os seguintes dados:
os gastos sociais mais despesas com pessoal ativo já ocupam 80% da receita da
União e as renúncias fiscais (exceto créditos à exportação) correspondem a
cerca de 3% do PIB. Por sua vez, é cada vez mais evidente que o ajuste fiscal é
essencial para sustentar a recuperação do emprego e da renda ora em curso.
Por tudo
isso, se, por um lado, o governo preservou os gastos sociais durante o período
crítico de 1998-9, e vem elevando sua participação à custa de um duro esforço
fiscal em outras áreas; por outro, o espaço para ampliar gastos sociais e
estruturais no futuro tem limites, salvo se financiados por mais impostos ou
endividamento ou a volta da inflação. Daí por que um debate maduro sobre esses
temas, nos próximos anos, deva enfatizar o perfil - em particular, distributivo
- dos gastos e das renúncias fiscais, e não o seu volume total.
Edward
Amadeo é secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda.