Folha de São Paulo, sexta-feira, 06 de agosto
de 2004
TENDÊNCIAS/DEBATES
A importância da PPP
DEMIAN FIOCCA
A crise de 2002 foi controlada e vários indicadores mostraram o equívoco dos
que questionavam a retomada do crescimento. Trata-se agora de dar sustentação a
esse novo ciclo e, para tanto, é fundamental elevar os investimentos em
infra-estrutura.
O forte crescimento da dívida pública ocorrido entre 1994 e 2002 impôs
restrições fiscais que reduziram o investimento público nessas áreas, sem que o
investimento privado aumentasse na magnitude necessária. Nesse contexto, as
Parcerias Público-Privadas (PPP) são fundamentais para assegurar um crescimento
harmonioso e afastar riscos de gargalo nos transportes. Retardar o início
desses projetos seria muito ruim para o país.
Muitos investimentos têm retornos econômicos e sociais que superam o retorno
que o investidor consegue apropriar. Outros têm prazos de maturação e
incertezas de demanda que inibem o setor privado. No passado, o setor privado
fazia os investimentos que fossem plenamente rentáveis e o setor público
deveria fazer os demais. Hoje, o investimento público já não cobre essas
necessidades.
O governo Lula realizou um importante esforço de racionalização das despesas de
funcionamento da máquina, com redução real em 2003 sobre 2002 (queda de 8,1%,
deflacionando pelo IPCA, e de 14,2%, deflacionando pelo IGP). Fez a reforma da
Previdência e está combinando uma política de reestruturação de carreiras com a
contenção dos gastos totais com funcionários ativos e inativos como proporção
do PIB. Mesmo assim, o espaço fiscal obtido é insuficiente.
As Parcerias Público-Privadas, assim como a iniciativa de discutir
aperfeiçoamentos na contabilização de determinados investimentos nas metas
fiscais, são o resultado da busca de soluções para dar sustentação ao
crescimento econômico. Parece, infelizmente, que persiste em alguns setores uma
mentalidade de que o descaso com o balanço de pagamentos, com a infra-estrutura
ou com quaisquer outros fatores que põem em risco o crescimento não é problema.
O país perde duas décadas de crescimento em meio a uma seqüência de crises e
alguns se contentam em construir desculpas de que foram choques exógenos, falta
de sorte, mau tempo.
Qual é a idéia central das PPP? Digamos que a construção e operação de uma
ferrovia seja viável se tiver fluxo de cem toneladas por dia. Os estudos do
projeto indicam que a demanda atual seria de 70 toneladas, subindo a cem
toneladas em dez anos. Os retornos totais dessa ferrovia, entretanto, vão muito
além do retorno do empreendedor, pois ela traz benefícios econômicos e sociais
a toda uma região, viabiliza outras atividades etc. O investimento é bom para o
país, mas o setor privado não o fará sozinho, devido à demanda inicial
insuficiente. O Estado tampouco o fará como obra pública, pois não tem espaço
fiscal.
As PPP vêm viabilizar esse investimento por meio de um contrato de compra de
frete no qual o Estado assume o pagamento anual equivalente à diferença entre o
frete real e o frete mínimo necessário para viabilizar o investimento. Quando o
investimento for auto-sustentável, o Estado deixa de pagar.
Como esse contrato é feito? Por meio de uma licitação de técnica e preço, como
na Lei de Licitações, com alguns controles adicionais: além da aprovação do
Congresso, já que o projeto tem de estar no Orçamento e no PPA, a licitação tem
de ser precedida de autorização do órgão gestor (composto pelos Ministérios do
Planejamento, Fazenda e Casa Civil) e tem de ser submetida a consulta pública,
para dar maior transparência. Ganha quem vencer a licitação, nos termos do
edital.
Como as PPP se submetem à Lei de Responsabilidade Fiscal? A LRF define dois
tipos de controle: um controle do estoque de ativos públicos, por meio dos
limites de dívida, e um controle dos fluxos de gasto público, por meio da
exigência de que a contratação de um serviço de longo prazo só seja realizada
mediante a redução de outra despesa ou o aumento de receita. O projeto das PPP
prevê que o Tesouro Nacional definirá os critérios para contabilizar as
parcerias como dívida (quando configurar a compra de um ativo) ou como gasto de
natureza continuada (quando configurar a contratação de serviço).
Quando a parceria for equiparada à dívida, ela se submete aos limites de dívida
já definidos na LRF. Quando for equiparada a gasto de natureza continuada, ela
se submete aos controles que a LRF também já prevê para esses gastos (redução de
outra despesa ou aumento de receita).
A experiência internacional permitiu incorporar outros dispositivos que colocam
o projeto brasileiro na ponta do que se faz hoje no mundo, como as garantias
contra risco político ou a possibilidade de que o Estado receba parte dos
ganhos de refinanciamento que há normalmente no início da operação do projeto.
Ainda que sempre seja possível discutir detalhes ou determinados pontos de
vista, é fundamental, neste momento, evitar que ruídos que não fazem justiça
aos méritos do projeto retardem sua aprovação. A desatenção à infra-estrutura,
com a crise de energia de 2001, já causou a perda de três pontos percentuais do
PIB, naquele ano. O Brasil perdeu ali a oportunidade de dar início a um
crescimento continuado. Não podemos permitir que isso ocorra de novo.
Demian Fiocca, 36, economista, é chefe da Assessoria Econômica do
Ministério do Planejamento e autor do livro "A Oferta da Moeda na
Macroeconomia Keynesiana" (ed. Paz e Terra).