ESTRATÉGIA
INDUSTRIAL E INVESTIMENTO DIRETO ESTRANGEIRO
de “As Perspectivas do Brasil e o Novo
Governo”
J. P. Reis Veloso (org.) Editora Nobel,
1990)
Qualquer análise
prospectiva das restrições potenciais ao crescimento da economia brasileira
deve ter em conta que o País deverá enfrentar condições adversas de
financiamento externo, em comparação com a experiência das duas décadas
anteriores à crise atual e as dificuldades crescentes de acesso a mercados
externos, exacerbadas pelo baixo crescimento e flutuações cambiais na OCDE.
Isso implica que a indústria brasileira deverá operar em um quadro de ameaça
potencial de constrangimentos ao crescimento da demanda doméstica, decorrente
da baixa disponibilidade de divisas. Por outro lado, a erosão da poupança
externa e do setor público gera a ameaça de restrições ao crescimento da
capacidade instalada.
Nesse quadro, a
recuperação dos fluxos de investimento direto estrangeiro e o comportamento das
empresas estrangeiras podem ter um duplo papel em uma nova estratégia de
crescimento industrial: por um lado, como importante instrumento de ajuste à
restrição externa - tanto pelo aporte direto de divisas como, indiretamente,
pela contribuição das empresas estrangeiras ao crescimento do saldo comercial;
por outro, como elemento parcial, mas relevante, de recuperação da poupança
externa.
É importante salientar
que metas mais ambiciosas de crescimento ou liberalização tendem a elevar
substancialmente o requisito de desempenho exportador. Nesse sentido, é
interessante analisar alguns determinantes, fundamentais do dinamismo futuro
das exportações brasileiras de manufaturados e, em particular, a importância da
contribuição das empresas estrangeiras para a sua manutenção.
Encarado em uma
perspectiva de longo prazo, o crescimento das exportações brasileiras de
manufaturas depende de que se mantenham ou melhorem simultaneamente as condições de competitividade e de acesso a
mercados. A importância das Empresas Multinacionais (EMNs) e de associações com
estas para a manutenção do ritmo de inovações e produtividade industrial em
economias periféricas sem industrializadas e, portanto, sua importância para a
manutenção da competitividade internacional da indústria brasileira, é bastante
conhecida. Entretanto, a experiência dos NICs e, em particular, a do Brasil
demonstra abundantemente que a super- competitividade em linhas estreitas de
produtos leva a taxa de penetração nos mercados dos países centrais que são
incompatíveis com o ritmo de ajuste estrutural politicamente factível nessas
economias, daí decorrendo medidas protecionistas, na maior parte das vezes
restrições quantitativas visando a países ou produtos específicos. Cabe
analisar, portanto, a importância do investimento estrangeiro no alívio da
restrição de acesso a mercados.
Um primeiro ponto a
ser destacado a esse respeito é a influência política que as EMNs podem exercer
na minimização dos danos impostos às exportações de suas filiais ou associadas
verticalmente integradas, por dificuldades de acesso em seus mercados de
origem. Em um cenário de crescente protecionismo nos grandes blocos econômicos
do Atlântico Norte e integração do comércio japonês com exportadores dinâmicos
da bacia do Pacífico, alianças geradas por maior participação estrangeira no
controle empresarial de empresas exportadoras podem vir a desempenhar papel
relevante na minimização dos problemas de acesso.
Entretanto, o ponto
importante a ser notado em relação às perspectivas de acesso relaciona-se à
natureza dos produtos exportados. Com efeito, para se analisar a importância
quantitativa do impacto das restrições de acesso sobre perspectivas de
crescimento das exportações brasileiras de manufaturados, é interessante
dividi-las em dois grupos: o primeiro composto de produtos de tecnologia pouco
sofisticada, intensivos em trabalho e/ou recursos naturais e relativamente
homogêneos - geralmente bens de consumo e semiprocessados -, onde o principal
fator de competitividade é o preço; o segundo basicamente formado por bens de
consumo diferenciados ou partes e insumos industriais, que requerem tecnologia
sofisticada e onde a competitividade não é determinada fundamentalmente pelo
preço, já que esses produtos são muito freqüentemente fabricados através de
marcas ou processos de propriedade No primeiro, onde o Brasil já enfrenta
várias barreiras, as dificuldades devem ser crescentes, especialmente em
manufaturados leves e alguns intermediários semielaborados, onde os NICs
deverão ter a companhia de um número cada vez maior de competidores menos
desenvolvidos. Isto, além dos naturais efeitos de desvio de comércio provocados
pela entrada desses novos produtores, certamente exacerbará as pressões
protecionistas nessas linhas de produtos em nossos principais mercados. No
segundo, ao contrário, existem oportunidades de crescente intercâmbio
intra-industrial com os países desenvolvidos, baseado na diferenciação e
especialização de bens de consumo e de produção que acompanham o processo de
desenvolvimento econômico e que, como demonstrado pela experiência do comércio
entre os países industriais no pós-guerra, geram problemas de ajuste e atritos
comerciais infinitamente menores. Além disso, a crescente sofisticação
tecnológica amplia o escopo para complementaridades com a estrutura de produção
de nossos parceiros em desenvolvimento, permitindo a competição com
fornecedores da OCDE nos mercados do Sul que, em cenários não catastróficos
sobre o futuro da economia mundial, devem crescer mais rápido que os países
centrais. Em resumo, do ponto de vista do acesso, o upgrade (elevação de qualidade) da pauta de exportações de
manufaturados é essencial.
As considerações acima
têm óbvias implicações para a definição de políticas em relação ao capital
estrangeiro, uma vez que as EMNs e joínt
ventures associações têm desempenhado papel importante no desenvolvi- mento
da capacidade industrial e competitividade internacional no segundo grupo de
produtos, dadas as suas características tecnológicas ou de comercialização. Em
resumo, as EMNs ou suas associações com empresas nacionais que garantam a
transferência dos ativos intangíveis relevantes podem dar uma dupla
contribuição ao crescimento das exportações, em termos de acesso tanto à
tecnologia quanto a mercados.
Em termos de
princípios gerais que devem nortear a política brasileira em relação ao capital
estrangeiro, a recomendação básica deve ser a de que - a menos medidas que
visem neutralizar incentivos concedi- dos por outros países - menor atenção
deve ser dada a políticas especificamente dirigidas às empresas estrangeiras,
mas que, na formulação geral da política econômica, seja observado o seu impacto
positivo ou negativo sobre o investimento direto estrangeiro (IDE). Isto, como
lembrou recentemente Dunning, não implica uma postura de laissez faíre, mas que, na formulação de suas políticas industrial,
tecnológica e comercial, "governments
must explícitly recogníze lhe role of MNEs in fashioníng cross-border trade via
their role as cenlres of new technological galaxies. conlrolling and
inlegraling resource usage to large number of firms".
Com relação a medidas
específicas em relação ao IDE, deve-se concentrar a ação do governo em duas
linhas básicas de ação. A primeira seria o emprego de requisitos de desempenho
exportador, a ser feito de I forma não discriminatória entre empresas
estrangeiras e suas concorrentes nacionais que recebam incentivos governamentais.
Isto não seria inconsistente com a provável crescente propensão exportadora do
IDE na periferia semi-industrializada, nem - ao contrário de requisitos de
nacionalização de insumos - incompatível com as normas do GATT.
A segunda linha de
ação específica deveria orientar-se no sentido de incentivar as chamadas
"novas formas" de !DE. Trata-se aqui das formas não majoritárias de
participação estrangeira, que incluem joint
venlures secundadas por arranjos contratuais entre os associados, através
dos quais, tipicamente, a parte nacional ganha acesso a vantagens tecnol6gicas,
gerenciais ou de marketing do
parceiro estrangeiro e cuja importância relativa nos fluxos globais de
investimento direto vem crescendo significativamente nos últimos anos. As
causas da crescente importância dessas novas formas de !DE são múltiplas, mas
refletem, basicamente, o maior poder de barganha de empresas nacionais nos
países receptores e o desejo de minimização de risco dos investidores
estrangeiros, face tanto à maior velocidade ~ mudanças nas vantagens
comparativas de diferentes localizações quanto ao aumento da complementaridade
de recursos entre firmas em diversos países, tendências que acompanham o avanço
da industrialização mundial.