Valor, 06.06.08
Fundo soberano made in Brazil
Maria Cristina P. de
Freitas, Geraldo Biasoto Júnior e
Os
fundos de riqueza soberana (FRS) vêm ganhando destaque crescente nos fóruns
políticos internacionais e na imprensa especializada. Esses fundos
governamentais de investimento, criados majoritariamente pelos países em
desenvolvimento, são geridos em separado das reservas oficiais e constituídos
de ativos em moeda estrangeira. Enquanto as reservas são aplicadas em títulos
dos principais países centrais, notadamente do Tesouro americano, os FRS
diversificam suas aplicações em diversos tipos de ativos em busca de maiores
retornos.
Esses fundos alcançaram um patrimônio estimado entre US$
Os primeiros FRS foram criados na década de 1950, como o Kuwait Investment Authority (KIA). Na
década de 1970, com a elevação dos preços do petróleo, surgiram outros fundos
baseados nas receitas de exportações desta commodity
e foi instituído, pelo governo de Cingapura, o primeiro fundo soberano com
recursos oriundos das exportações de manufaturados. No começo dos anos 1990,
ocorreu a terceira onda de criação de fundos
soberanos, seja por países exportadores de bens industrializados (Malásia e
Taiwan), seja por exportadores de petróleo (Irã e Qatar).
Na presente década, o aumento das receitas de exportações de vários países em
desenvolvimento (associado ao recente boom de commodities e aos ganhos de
competitividade na produção de manufaturas), aliado ao seu esforço em acumular
reservas, os transformaram em exportadores líquidos de capital e estimularam a
proliferação dos FRS. Foram criados mais de dez novos fundos, dentre os quais
os da Rússia, China e Coréia, com objetivo de viabilizar um fluxo de receita
sustentável para fazer face ao esgotamento dos recursos naturais e/ou à perda
de competitividade internacional, e de reduzir o custo de carregamento das
reservas. Atualmente, mais de 20 países possuem FRS.
O Fundo Soberano do Brasil (FSB), recentemente anunciado, possui várias
peculiaridades vis-à-vis aos existentes. Na realidade, o FSB não deveria ser
classificado como um Fundo de Riqueza Soberana. Enquanto os FRS se baseiam em
riquezas soberanas - associadas a recursos naturais
escassos e não-renováveis, ou a estoques elevados de reservas internacionais
acumuladas a partir de estratégias que priorizam a competitividade das
exportações e a redução da vulnerabilidade externa -, o FSB terá como fonte
principal de recursos um adicional de 0,5% do PIB à meta de superávit primário
(3,8% do PIB) que será destinado à aquisição de cotas do Fundo Fiscal de
Investimento e Estabilização (FFIE) constituído no Banco do Brasil.
Secundariamente, o Tesouro poderá emitir títulos públicos para complementar o
capital do FFIE.
Fundo é mero
paliativo cambial, é mais eficaz adotar controles mais amplos
sobre os fluxos de capitais de curto prazo
O FSB também se diferencia dos FRS existentes em relação aos seus objetivos.
Por intermédio do FFIE, o FSB comprará dólares no mercado, que serão aplicados
em empresas brasileiras no exterior, como a Petrobras e a filial estrangeira do
BNDES, e financiará a compra de produtos brasileiros e a expansão de empresas
nacionais no exterior. Dessa forma, pretende-se alcançar três objetivos: formar
uma poupança pública para uso anticíclico; aumentar o
funding do BNDES, que se tem revelado insuficiente
para atender às necessidades de financiamento do setor privado; e ampliar a
demanda por dólares no mercado de câmbio para deter a apreciação do real.
Essas linhas gerais do FSB revelam que não se trata de um fundo de aplicação de
reservas acumuladas ou de superávits realizados na conta de transações
correntes, mas de um fundo lastreado em recursos fiscais. Assim, qualquer
análise deve partir do pressuposto de que o FSB não constitui um FRS, mas um
instrumento adicional de política. Desse prisma, é fundamental observar que o
primeiro objetivo, a adoção de uma política fiscal anti-cíclica,
é prematura no caso do Brasil, que não possui superávit nominal e já realiza um
esforço fiscal significativo. A arrecadação fiscal adicional em função da
elevada elasticidade das receitas tributárias teria outros usos igualmente
justificáveis, como a redução da dívida mobiliária e o financiamento da
infra-estrutura.
No caso do financiamento externo de instituições públicas brasileiras, o mesmo
resultado poderia ser alcançado mediante outros instrumentos. Por exemplo, o
BNDES poderia ampliar seu funding por meio da emissão
de títulos no mercado internacional, em condições de prazo e custo hoje mais
favoráveis do que no passado recente, graças à obtenção do investment
grade.
O terceiro objetivo - a criação de uma nova fonte de demanda por dólares - é o
mais relevante diante da trajetória de deterioração da balança comercial. O
fundo possibilita a aquisição de divisas pelo Tesouro com custo inferior ao
atual, dada a rentabilidade superior das suas
aplicações. Dessa forma, o governo emitiria uma sinalização contrária à
tendência de apreciação do real, desejável frente à perspectiva de maior
entrada de dólares decorrente do grau de investimento. No entanto, mesmo a
aplicação de uma parte do superávit primário no FSB implicaria restrições à
redução da dívida pública interna, cuja taxa de juros é superior à
rentabilidade média das aplicações possíveis. Do ponto de vista cambial, o FSB
é um mero paliativo para a gestão da política macroeconômica. Seria mais eficaz
ir ao centro da questão, mediante a adoção de controles mais amplos sobre os
fluxos de capitais de curto prazo, o que exigiria uma mudança mais expressiva
no regime cambial e monetário vigente.
Em suma, o FSB é um instrumento completamente distinto de outros fundos
soberanos e tem potencial muito limitado para enfrentar os dilemas atuais da
política econômica.
Maria Cristina P. de Freitas é
professora da PUC-SP e consultora da Fundap.
Geraldo Biasoto
Jr é professor-licenciado do Instituto de Economia da Unicamp e
Diretor-executivo da Fundap.