Valor Econômico
Fundo soberano aumenta risco macroeconômico
Gustavo Loyola
O governo brasileiro cogita criar um fundo soberano, com o
objetivo aparente de gerar recursos para aquisição, no exterior, através do
BNDES, de obrigações de empresas brasileiras que estejam investindo fora do
Brasil. Tudo indica que se trata de uma péssima idéia que trará desnecessários
e graves riscos nas órbitas fiscal, monetária e cambial, sem atender os
melhores interesses das empresas brasileiras.
Os fundos soberanos ("sovereign
wealth funds") tiveram
uma grande expansão nos anos recentes, tendo o patrimônio total dos citados
fundos atingido cifra entre US$ 2 trilhões e US$ 3 trilhões, segundo
estimativas do FMI. O notável crescimento desses veículos de investimento foi
decorrência direta da espetacular acumulação de reservas internacionais por parte
dos países emergentes verificada na última década. Até alguns anos atrás, tal
tipo de fundo era utilizado principalmente por países exportadores de petróleo
que geravam expressivas receitas com a exportação do produto. Não se trata,
assim, de novidade alguma; o que há é sua disseminação por outros países
emergentes, não-exportadores de petróleo, mas que têm obtido superávits
recorrentes em seus balanços de pagamentos.
O Brasil se inclui entre os países que acumularam um volume
expressivo de reservas internacionais nos últimos cinco anos, tendo passado de
cerca de US$ 38 bilhões em dezembro de 2002 para cerca de US$ 178 bilhões
atualmente. Visto exclusivamente pela ótica das contas externas, o país poderia
ser candidato à criação do seu fundo soberano, a exemplo de outros emergentes.
Ocorre que há circunstâncias específicas, principalmente no
campo fiscal, que desaconselham o estabelecimento de um fundo de tal natureza
no Brasil, sem contar com o fato de que os objetivos colimados pelo governo se
afiguram distintos daqueles perseguidos pela maioria dos países que se utilizam
desse tipo de veículo para investimento de parte de suas reservas em moeda
estrangeira.
Para melhor entendimento da questão, permito-me reproduzir
abaixo uma singela, mas interessante, taxonomia dos fundos
soberanos construída em recente publicação do FMI, com base nos
objetivos de política econômica pretendidos pelos países que os criaram:
a) Fundos de estabilização - típicos de países ricos em
recursos naturais que buscam evitar que os ciclos favoráveis de receitas afetem
a macroeconomia. Normalmente, são veículos para uma atuação contracíclica,
poupando em época de fartura para gastar em épocas de menor abundância;
b) Fundos de poupança - o objetivo precípuo desse tipo de
fundo é a transferência de riqueza entre gerações, principalmente quando essa
riqueza se baseia em recursos não-renováveis;
c) Fundos de "investimento" - neste caso a meta é
apenas reduzir o custo de carregamento das reservas internacionais, através da
diversificação das aplicações para categorias mais rentáveis de ativos;
d) Fundos de desenvolvimento - servem para alocação de
recursos para projetos prioritários como infra-estrutura;
e) Fundos de reserva para custeio futuro de passivos fiscais
de longo prazo, como os relativos à previdência social.
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Ocorre que há circunstâncias, principalmente no campo
fiscal, que desaconselham o estabelecimento de um fundo de tal natureza no
Brasil
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O fundo soberano pretendido pelas autoridades brasileiras
parece não se enquadrar em nenhuma das categorias acima, exceto, talvez, como
um "fundo de desenvolvimento".
Não se cogita, por certo, de um fundo de estabilização, já
que ele teria atuação fortemente procíclica,
emprestando recursos para empresas privadas no momento em há liquidez abundante
nos mercados de capitais internacionais. Caso a liquidez internacional se
estreite, é provável que, no fundo pretendido pelo governo Lula, os recursos
não estejam disponíveis para serem utilizados eficazmente de forma contracíclica.
Tampouco seria um fundo de poupança, uma vez que a
acumulação de reservas pelo Brasil não decorre da exploração de um única commodity não-renovável,
como é típico dos países exportadores de petróleo.
A classificação como "fundo de investimento"
também não parece adequada, porque, se o fosse, o governo não estaria
insistindo tanto na idéia de aplicar recursos apenas em papéis do BNDES e de
empresas brasileiras. Países que buscam aumentar a rentabilidade de suas
reservas normalmente diversificam seus investimentos globalmente, segundo
critérios de boa gestão de portfólio, evitando
concentrar riscos geográfica ou setorialmente.
Da mesma forma, a julgar pelas declarações de membros do
governo, não se cogita de um fundo para custeio de passivos previdenciários
futuros, mesmo porque a visão oficial do tema é a de que o Brasil não tem um
problema previdenciário grave.
Assim, o fundo soberano tupiniquim parece ter objetivos
assemelhados a um fundo de desenvolvimento da tipologia do FMI. Ou seja, o que
se quer criar é uma espécie de "FAT do B", para transferir recursos
fiscais para o BNDES que atenderia desse modo às empresas privadas em seus
projetos internacionais.
Ora, o pressuposto basilar para a criação dos fundos
soberanos, qualquer que seja seu enquadramento na classificação acima, é que
seus recursos sejam originários de superávits fiscais, não sendo condição
suficiente apenas a existência de superávit no balanço
de pagamentos. No caso do Brasil, ao contrário, há uma situação de déficit
nominal com uma ainda elevada relação entre a dívida pública total e o PIB.
Nesse contexto, os recursos (em reais) para a compra de moeda estrangeira para
o fundo soberano terão necessariamente como contrapartida a emissão adicional
de dívida pública.
Por causa disso, o fundo soberano tornar-se-ia em mais um
empecilho à queda das taxas reais de juros no Brasil, que continuam sendo das
mais elevadas no mundo. O Banco Central teria menor grau de liberdade na
condução da política monetária, tendo em vista os limites impostos pelo grande
tamanho relativo da dívida pública.
Assim, ao contrário do que pensa o governo, as empresas
brasileiras estariam mais bem atendidas com a queda sustentável dos juros reais
do que com a proliferação de mecanismos de crédito estatal a juros favorecidos,
como o pretendido fundo soberano.
Gustavo Loyola,
doutor em economia pela EPGE/FGV, ex-presidente do Banco Central do Brasil, é
sócio-diretor da Tendências Consultoria Integrada,